葡萄酒“恋上”酒杯

它由此提供了一个体系，使得那些必须适用与解释法律之人看到‘真理与自身相关，从而理解并关注作出具体裁决所须考虑的规范语境，以避免矛盾做出不仅本身公平公正并且亦与针对其他问题的解决方法相一致的解决方法。

一直以来，提升地方面向中央的向心力是我们处理央地关系的一个价值目标，但过分强调中央的统一性，不考虑地方性差异，在不少地方中央立法可能会沦为一纸空文。立法原则不是政治话语、领导讲话、宣传口号入法，它要有坚实的法理支撑，有足够的法理厚度。

此为确立本规则的宪法依据。央地立法都必须在宪法框架内进行，尤其是基于地方差异性的立法，必须受宪法规定的平等原则拘束，差异性对待必须有合理理由。（一）划定地方专属性立法事项 依照《立法法》第73条第2款规定，《立法法》第8条规定之外的立法事项由中央与地方共享，但中央保留优先权。对于流入立法洼地的人口，立法是否可以作出某种身份的限制，这常常是地方立法遇到的难题。地方政府既要发展经济又要稳定社会，如果手中只有与地方实际情况不一致甚至完全脱离当地实际需求的中央法规范，手中只有细化中央法规范的规定权，却没有足够的法规范创设权，那么违法行政等受人诟病的状况就不可避免。

这里的特区是某个行政区域的一部分，如风景名胜区和经济技术开发区等，相对于本区域的其他地区而言，它形成一个地方立法特区，在这个特区内，从事与特区相关的经济与社会发展事务的个人与企业，可以享受一些特别的权利。（3）中央立法机关立法能力不足。对此，有学者认为，全国人大常委会法工委从严解释之后，地方立法出于规避‘立法风险的考虑，只能从更严格的角度理解，回避这些领域。

[5]参见2021年修改的《行政处罚法》第12条第3款规定。地方立法具有偏重于地方利益的倾向，可能导致立法偏离国家整体发展目标。本文所说的框架性立法与之不同。这可以避免中央立法机关怠于立法职责之嫌，同时也给地方保留主动性、积极性的立法空间。

缓解大国治理之困，必然要承认地方差异性立法，否则难以解决国家法制统一的问题。《立法法》第8条、第9条规定的法律保留以及行政法规保留的立法事项，地方性法规不得作出变通性规定。

本文中的地方差异性不涉及特别行政区、民族自治区域、经济特别区以及获得特别授权的自贸区。在国家法制统一原则之下，赋予地方变通性立法权可以使国家法制统一原则更具有适应性。（2）《立法法》第8条的中央立法保留事项范围。法治并不禁止政府基于公共利益的需要对既有利益强制性调整或者重新分配，只是要求政府遵守预定的规则，而这种规则必须通过立法程序来创设。

进入专题： 地方立法权 地方差异性 地方立法制度 央地关系 。也就是说，若有合理理由，应当承认地方差异性立法不悖于合宪法平等原则。早在上个世纪50年代，毛泽东在《论十大关系》中就明确指出：解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。《立法法》73条第2款规定的地方先行性立法是在没有法律、行政法规的框架之下，地方立法机关对不属于中央立法保留事项所作的一种创制性立法，不存在突破法律、行政法规的框架之说。

（2）内容限于中央、地方共享立法事项。本文主张的地方变通性立法权是基于地方差异性而赋予地方一种普遍性立法权，且不以中央立法授权为前提。

根据这一规定，摩托车可以行驶高速公路，但限速每小时80公里。从人类学上看，不同的人类群体在长期的共同生活中发展出了不同的秩序范式与观念，这些不同的秩序范式与观念蕴涵着不同的规则。

立法前评估是对立法必要性、可行性的论证，以立法前评估结论指引立法机关确定立法平均值的平衡点。1978年以来的改革开放政策撬松了城乡二元户籍制度的基石，一些经济与社会较为发达的中小城市户籍功能仅仅保留了统计学上的数据意义，但事实上人口自由流动并不能完全抹去城乡之间的差异性。[4]虽然2015年修改的《立法法》和2021年修改的《行政处罚法》对地方需求的饥渴症有所回应，[5]但仍然没有从根本上解决这一问题。[13]中央框架性立法的功能是统筹立法目的与原则一致性，衔接中央立法与地方立法的关系，协调中央立法与地方立法的矛盾。在《立法法》框架内，中央立法权在立法事项上的确并无限制，只要它愿意，似乎可以就所有立法事项进行立法。抑或仅仅指引应按照第×条第×款的规定惩处或制裁某一行为。

五、地方差异性的立法限定 地方差异性立法势必形成同一立法事项在不同地方之间有不同的法规范加以调整。[14]本文不同意此观点，因为决定是否采用中央框架性立法的原因是地方差异性的需求，而非国家法律体系完善程度。

而由地方立法机关制定的法，有时因过多考虑了地方实际需求偏离了中央立法的要旨，或者为了遵从国家法制统一原则，创制了不少基本无用的睡眠条款。如涉及民事基本制度的理解，2004年某省人大常委会就是否能通过地方性法规对民防工程的产权登记进行规定提出询问，全国人大常委会法工委答复时就明确指出，关于人民防空工程设施的登记问题，如属不动产产权登记，则涉及民事法律基本制度。

中央框架性立法应当通过目的性条款为地方立法具体化提供指引。如由于各地城市化进程情况不一，《土地管理法》对城中村改造留用地问题一直没有作出统一的具体规定。

注释: [1]《毛泽东选集》（第5卷），人民出版社1977年版，第275页。从这个意义上讲，《立法法》第73条第1款第2项所谓的地方性事务，只不过是如同一辆中央立法权与地方立法权的共享单车。[10]杨景宇：《关于立法法和监督法的几个问题》，载《北京人大》2013年第6期。当今中国，由东向西大致依此呈现了信息社会、工业社会和农业社会三种梯度式区域发展的不均衡势态，东西区域之间的差异性十分显著。

城乡差异古已有之，上个世纪50年代国家以法律手段正式确立城乡二元户籍制度，进一步强化了这种差异。一些法律、行政法规授权地方就某一具体事项进行立法的规定也可以支持这一判断结论。

[16]周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社2014年版，第204页。[6]又如，虽然国家用司法职业资格考试统一了从事司法职业的法官、检察官和律师最低限度的职业门槛，但若在合格线划定时不考虑区域差异，可能会导致西部地区法官、检察官和律师严重欠缺。

我们必须承认地方基于地方差异性立法的正当性、合法性。章剑生，法学博士，浙江大学光华法学院教授。

（二）区域关系中合理差别限定 就中央立法而言，正面肯定平等原则具有极其重要的宪法价值，也有助于维护宪法秩序。另一方面地方立法机关因立法权所限，难以从本地行政执法的实际需要进行立法。虽然不确定法律概念会带来不明确性，但它能够通过法解释方法涵摄最大范围的调整对象。在中央统一领导体制下，地方是中央一体化统治下的主体，有服从中央统一领导的义务。

可见，法律用语的模糊看似给地方立法留下了空间，但实际效果是，中央专属立法权因严格解释而产生了‘溢出效应，反而限制了地方立法权限。21世纪之后，在国家从农业社会和工业社会并存状况逐步进入信息社会的过程中，受知识传播方式变革的影响，人们的经济与社会诉求呈现了多元化、多层次化，经济与社会发展状况的区域性差异也越来越大。

《立法法》赋予地方先行性立法权是基于地方差异性的要求，但是，《立法法》又随即规定，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。[4]参见《行政许可法》第15条第1款规定。

但从地方差异性角度看，区域关系中地方立法可以采用合理差别性原则。据此，今后对此类问题，省级地方性法规或者政府规章有规定的，适用该地方性法规或者政府规章的规定。